農業供給側結構性改革改什么？《 農民日報 》（ 2017年08月26日 03 版） 郭曉鳴 農業供給側結構性改革的根本目標是提高農業綜合效益和競爭力，需要破解的基本難題是資源錯配、供需脫節、市場扭曲的矛盾，核心就是要優化農業資源配置，減少無效供給，解決農業結構調整難和農民增收難的兩難困境。進一步推進農業供給側結構性改革，必須堅定不移地走深化改革之路，著眼于消除體制和政策對供給端形成的嚴重束縛，通過制度創新和政策突破，推動農產品供給適應不斷發展變化的需求，推動改革取得實效。 農業供給側結構性改革要聚焦關鍵問題 在確切意義上，農業供給端的改革應當是由需求端導向和推動的。當前，我國城鄉居民正在發生十分顯著的消費需求升級，對農業供給端的影響重大而深遠：一是農產品從數量消費向數量消費與質量消費并重轉變，農產品需求差異化日益明顯，消費者更加注重農產品的品質和安全。二是農產品從單一產品消費向產品消費與服務消費并重轉變，農業的多功能拓展不斷深化，觀光農業、休閑農業、體驗農業、康養農業、創意農業等新的業態不斷成長。這兩方面的消費需求升級，已成為我們推進農業供給側結構性改革的重要機遇和驅動力。 一方面是需求快速升級，另一方面是供給嚴重錯位，從根本上看，農業供給側結構性改革就是要打破供給端存在嚴重制約的體制和政策束縛，通過制度創新和政策突破，推動農產品供給適應不斷發展變化的需求。因此，把我國農業面臨的所有發展問題，無所不包地納入農業供給側結構性改革范疇是不恰當的，把農業發展問題簡單地與改革問題相混淆，不僅可能弱化改革強度甚至偏離改革主題，而且還會導致實踐中假改革和偽改革現象蔓延，致使農業供給側結構性改革難以實現預期目標。當前來看，急需從供給端突破的改革任務集中在以下3個方面： 一是優化產業結構的改革。我國農產品生產的區域結構、產品結構、品種結構和品質結構都面臨著優化提升的緊迫任務，關鍵在于，當前農業產業結構面臨的問題不是數量或者布局的簡單調整就能予以解決的，各地在結構調整優化中普遍存在的農業產業短期化和同構化現象，背后大都出于地方政府過度行政干預的深刻誘因。非市場化的產業結構調整方式已帶來一系列現實矛盾和潛在風險。因此，優化產業結構的重點和難點依然在改革方面，要從農業要素配置方式改革、農業經營方式改革、農業投資體制改革等方面發力，在進一步激活生產要素和校正支持政策的基礎上，加大力度培育適度規模的新型經營主體，構建以市場化配置資源為主導的產業結構優化升級新動能，以更加規范的市場化制度和更加合理的產業政策支持新的經營主體、新的產業業態、新的發展方式。 二是降低生產成本的改革。生產成本高企已經成為農業產業競爭力下降和農民增收困難的重要影響因素，其中，土地成本、人工成本和融資資本不斷上漲是最為突出的矛盾。值得關注的是，我國土地流轉價格不斷上升同普遍的土地粗放利用及撂荒面積增長并存，并非嚴格意義上的土地供不應求推動。在同一區域，規模不等的土地流轉方式甚至存在顯著的流轉價格差異。雖然從短期看土地流轉價格上升有利于農民增收，但現實中不賺錢也愿付高租金的涉農企業，或者靠政府財政補貼彌補，或者能夠獲得利益更大的項目資金支持，由于不充分考慮投入產出，非市場化運行導致農業項目的成功率較低，一些涉農企業進入農業領域的動機不純，欠下土地租金和農民勞務費“跑路”的現象時有發生，最終遭受損失的仍然是農民。因此，建立和完善更完備的土地流轉市場，支持入股、托管、代耕等更加多樣化的低成本流轉土地方式，以服務規模彌補土地規模的制約，無疑是降低土地成本改革的最主要方面。同理，人工成本過高雖然有勞動力不足的直接誘因，但社會化服務體系發展嚴重不足應是更關鍵制約，而融資成本較高則是農村金融和保險體系改革滯后的必然結果。因此，以深化改革為主線構建更有效率的農業社會化服務體系和農業金融保險體系，同樣是降低農業生產成本改革中十分重要的內容。 三是補齊發展短板的改革。我國農業雖然總體上實現了較快發展，從傳統農業向現代農業轉型的步伐不斷加快，但3個方面短板制約仍十分明顯，亟待補齊補強。首先，農業發展中人力資源短缺問題全面顯現。我國農村人口老齡化的問題比城市更為突出，未富先老的矛盾十分尖銳。農業勞動力從老齡化向高齡化的快速發展，不僅直接推高農業人工成本，而且促使老齡化的農村家庭由多種經營向單一經營轉變、向自給自足轉變，結果是農業的兼業化和粗放化不斷發展，“誰來種地”成為普遍性的突出矛盾。補齊農業人力資源短板，構建城鄉勞動力雙向流動機制，已經成為關系農業現代化發展全局的重大問題。其次，農業基礎條件較差的制約日趨顯現。現有農田基本建設模式的建設目標和對象存在偏差、建設成本較高、難以建立內生性后續管護機制等弊端已經顯現，必須以更具規模理性的新型經營主體為主要對象和以自主參與為基本方式，重構農田基本建設模式，有效改善農業基本生產條件。再次，農產品質量安全和農業生態環境治理的緊迫性日益突顯。未來農業的發展方向必然是綠色、健康、安全的高品質農業，但就現實看，我國農業生態環境惡化問題仍然突出，農產品質量安全隱患猶存，要以深化改革為手段構建新的發展型農業生態系統，以建立可追溯體系為重點保障農產品質量安全，通過改革補齊農業可持續發展短板。 農業供給側結構性改革要瞄準六大突破點 一是強化農業經營體系建設。分散的小農戶經營難以承擔起農業供給端優化產業結構的重要任務，必須全面創新農業經營體系，實現對農業轉型升級的基礎性制度支撐。首先，要以進一步深化土地三權分置改革為基礎，加快培育種養大戶、家庭農場、農民合作社等更穩定和更具規模理性的新型農業經營主體。其次，要通過健全培育體系、建立資格制度和完善支持政策，開放性地培養造就高素質的新型職業農民隊伍。再次，要強化政策支持，進一步促進服務主體多元化、形式多樣化、運行市場化，加快建立和完善與現代農業生產方式相適應的農業社會化服務體系。 二是優化農業支持政策。實施農業供給側結構性改革要完成調結構、降成本、補短板等目標任務，都必須依靠農業支持政策，關鍵要在兩個方面實現突破。一方面是優化財政投資體制，以新型經營主體為政策支持重點，提高財政支農政策的精準性和有效性，強化對重點領域和關鍵環節的政策支持。另一方面是建立和完善涉農資金整合平臺，構建財政支農項目與新型經營主體的直接對接機制，有效提高財政資金投資效率。 三是調整糧食安全戰略。保障糧食供給基本安全，是推進農業供給側結構性改革必須堅持的底線。在新形勢下，糧食供求弱平衡和緊平衡將成為常態，以農戶為主的“分散化”糧食安全保障模式將越來越難以為繼。因此，必須因勢利導及時調整糧食安全戰略，以糧食優勢產區為重點，以糧食專業大戶、糧食家庭農場、糧食專業合作社為主體，依靠適度規模等優勢，逐步向區域化集中式的糧食安全模式轉換。 四是建立農業綠色發展機制。大力拓展生態農業和循環農業等新的發展路徑，實現保護與利用并重，兼顧保障優質農產品產出、確保農產品質量安全、優化農村生態功能的多元發展目標。全面實施農業標準化戰略，突出優質、安全、綠色導向。在提高農業生態環境質量、提升資源利用效率、減少農業面源污染、健全農產品質量安全體系等方面實現重大突破。 五是創新農田基本建設模式。合理調整農田基本建設的目標取向，在增加耕地數量和提高耕地質量的同時，更加重視改善機械化、設施化等生產條件，通過土地田形調整、建設高標準田間道路和配套溝渠等措施，為現代農業發展奠定重要的生產基礎。合理調整農田建設的招投標制度，將新型經營主體直接納入項目建設主體，通過農民主動和全程參與，不僅保證農田基本建設項目決策更合理，實施更順利，成本更低，效率更高，而且有助于構建農田建設項目最為缺乏的后續維護管理機制。 六是進一步深化關鍵性改革。我國推進農業供給側結構性改革必須堅定不移地走深化改革之路，通過制度突破有效激發農業供給端的內生動力。一方面，著力破除妨礙農業資源要素優化配置的體制障礙。加快農村土地三權分置改革和農村集體產權改革步伐，健全農村產權交易市場，促進農村資源要素實現更高效率和更高效益的優化配置。另一方面，進一步深化農村金融和農業保險制度改革，探索構建與現代農業高投入、高風險特征相適應的農村金融保險制度。 （作者單位：四川省社會科學院） |
